Transformación del sector eléctrico argentino
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Alejandro
Alie
Transformación
del
Sector
Eléctrico
Argentino
Introducción
A
juzgar
por
ciertos
indicadores
del
sector
eléctrico
tales
como
el
dinero
invertido
en
obras
,
la
diversidad
de
las
fuentes
de
generación
(
hidroeléctrica
,
térmica
y
nuclear
)
y
la
existencia
de
una
red
interconectada
nacional
de
alta
tensión
,
no
debería
haberse
esperado
que
una
simple
combinación
de
baja
hidraulicidad
y
la
salida
de
funcionamiento
de
una
sola
central
nuclear
obligaran
a
la
implementación
de
cortes
sistemáticos
en
el
suministro
.
Pero
esto
es
lo
que
ocurrió
en
la
Argentina
a
finales
de
la
década
del
'80
.
La
primera
clave
para
entender
el
problema
es
saber
que
hasta
1991
las
decisiones
de
inversión
y
de
producción
de
energía
eléctrica
estaban
en
manos
del
Estado
.
El
35
%
del
parque
térmico
existente
estaba
indisponible
,
y
dado
que
el
país
estaba
con
serios
problemas
de
hiperinflación
,
el
Estado
no
estaba
en
condiciones
de
transferir
recursos
genuinos
al
sector
.
Alejandro
Alie
,
ingeniero
argentino
,
graduado
de
la
Universidad
Nacional
de
Mar
del
Plata
(
1987
),
con
Maestría
en
Economía
y
Administración
de
Empresas
por
ESEADE
de
Buenos
Aires
(
1992
).
Es
actualmente
Gerente
de
Desarrollo
Regional
y
Planeamiento
Estratégico
de
la
firma
COPENSA
(
Guatemala
).
Dos
años
más
tarde
la
estructura
del
sector
eléctrico
había
cambiado
en
forma
esencial
.
Existía
un
nuevo
sistema
de
costos
marginales
para
el
despacho
de
energía
,
y
se
había
organizado
un
mercado
eléctrico
a
nivel
mayorista
.
La
industria
se
había
dividido
totalmente
,
tanto
a
nivel
vertical
como
horizontal
,
y
la
gran
mayoría
de
las
empresas
habían
sido
transferidas
al
sector
privado
.
Las
actividades
de
generación
convencionales
habían
sido
completamente
liberadas
,
y
el
transporte
y
la
distribución
final
a
usuarios
estaban
sujetos
a
mecanismos
de
regulación
por
incentivos
.
La
coordinación
de
las
tareas
de
despacho
y
la
expansión
del
sector
también
se
habían
transferido
a
manos
privadas
.
Dicha
transformación
fue
uno
de
los
cambios
más
drásticos
y
rápidos
que
se
hayan
observado
en
el
ámbito
de
la
prestación
de
servicios
eléctricos
en
una
democracia
moderna
.
No
hay
nada
que
hable
más
claramente
de
las
virtudes
de
un
sistema
eléctrico
que
la
continuidad
en
la
provisión
de
energía
.
Más
aún
cuando
el
sistema
es
eficiente
,
es
decir
,
que
tanto
el
suministro
de
energía
como
la
expansión
del
sistema
se
hacen
al
menor
costo
posible
.
Si
bien
los
problemas
del
sistema
se
hicieron
tangibles
en
1988
,
el
grado
de
deterioro
de
las
instalaciones
por
falta
de
mantenimiento
hacía
prever
dicha
debaele
.
Sin
embargo
,
las
soluciones
ensaya-
Laissez-Faire
29
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das
eran
la
designación
de
nuevos
directores
para
las
empresas
estatales
,
la
transferencia
de
esas
empresas
a
otras
jurisdicciones
del
Estado
,
la
creación
de
Holdings
estatales
,
el
cambio
del
status
legal
de
las
empresas
,
etc
.
Estaba
prácticamente
establecido
por
dogma
que
la
provisión
de
energía
eléctrica
(
al
igual
que
la
de
otros
servicios
públicos
)
debía
realizarse
a
través
del
Estado
,
y
se
impedía
de
esa
forma
la
introducción
de
competencia
,
el
factor
más
determinante
para
lograr
aumentos
de
productividad
y
de
eficiencia
.
En
efecto
,
no
le
estaba
permitido
a
ningún
operador
privado
competir
contra
las
empresas
estatales
,
y
se
presentaban
los
problemas
clásicos
de
dichas
empresas
:
la
"
socialización
"
del
riesgo
empresario
,
la
existencia
de
trabas
burocráticos
,
la
dispersión
de
los
intereses
"
empresariales
"
entre
todos
los
ciudadanos
frente
a
concentración
de
los
intereses
políticos
de
los
funcionarios
que
las
administraban
,
la
multiplicidad
de
objetivos
(
la
eficiencia
económica
no
era
el
único
ni
el
más
importante
,
sino
que
se
le
agregaban
la
creación
de
empleo
,
la
utilización
de
las
tarifas
como
política
redistributiva
,
etc
.).
civil
española
,
CHADE
se
transforma
en
CADE
(
Compañía
Argentina
de
Electricidad
)
en
1936
,
con
la
mayoría
de
las
acciones
en
poder
de
capitales
privados
franceses
.
Un
pequeño
segmento
del
mercado
de
Buenos
Aires
fue
atendido
por
la
CIAE
(
Compañía
ítalo-
Argentina
de
Electricidad
),
formada
con
capitales
suizos
en
1912
.
En
1936
,
tanto
CADE
como
CIAE
obtuvieron
extensiones
de
cuarenta
años
en
sus
respectivas
concesiones
,
y
en
la
falta
de
fundamentos
económicos
de
la
regulación
de
esta
extensión
de
contrato
estuvo
la
raíz
de
un
problema
que
duró
hasta
1992
:
no
había
controles
de
la
calidad
del
servicio
,
ni
incentivos
para
la
inversión
,
ni
penalizaciones
serias
por
no
cumplir
con
el
suministro
.
Además
,
desalentaba
la
inversión
a
medida
que
avanzaba
la
ejecución
del
contrato
de
concesión
.
Hacia
1958
(
habiendo
transcurrido
22
de
los
40
años
pactados
)
la
situación
en
el
conglomerado
urbano
de
Buenos
Aires
y
alrededores
era
alarmante
:
deficiente
estado
de
equipos
e
instalaciones
,
baja
producción
de
energía
eléctrica
,
necesidad
de
inversiones
en
renovaciones
y
ampliaciones
,
etc
.
La
evolución
del
sector
eléctrico
Breve
repaso
de
su
historia
Desde
1887
,
los
servicios
de
electricidad
en
la
ciudad
de
Buenos
Aires
eran
provistos
por
firmas
privadas
,
las
que
fueron
absorbidas
por
la
empresa
CATE
(
Compañía
Alemana
Transatlántica
de
Electricidad
)
en
1901
.
En
1907
,
la
CATE
obtuvo
la
concesión
por
el
servicio
a
nivel
municipal
por
un
período
de
cincuenta
años
.
En
1921
esta
concesión
fue
transferida
a
CHADE
(
Compañía
Hispano-Argentina
de
Electricidad
).
Afectada
por
la
guerra
Estructura
previa
a
la
transformación
La
composición
de
la
generación
eléctrica
hacia
fines
de
los
años
'80
era
:
un
15
%
de
energía
nuclear
(
aproximadamente
constante
),
un
40
%
de
energía
hidroeléctrica
(
variable
según
la
hidraulicidad
del
año
),
y
un
45
%
de
energía
térmica
(
complementaria
de
la
hidroeléctrica
).
El
transporte
de
energía
tenía
13
,
812
km
de
líneas
de
AT
y
MT
de
500
,
330
,
220
y
132
kV
.
La
energía
generada
estaba
en
el
orden
de
los
45
,
000
GWh
/
año
,
y
la
energía
facurada
sólo
llegaba
a
35
,
000
Laissez-Faire
30
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GWh
/
año
.
La
gran
diferencia
entre
energía
generada
y
energía
facturada
no
se
explica
sólo
por
las
pérdidas
técnicas
,
sino
por
el
hurto
.
La
potencia
instalada
estaba
en
el
orden
de
los
15
,
000
MW
,
valor
respetable
para
un
país
del
tamaño
y
el
desarrollo
de
la
Argentina
.
El
problema
era
que
un
gran
porcentaje
de
esta
potencia
instalada
no
estaba
disponible
por
falta
de
mantenimiento
.
En
1987
transfirió
Sus
531
millones
,
en
1988
$
us
275
millones
,
en
1989
Sus
297
millones
,
y
en
1989
Sus
124
millones
.
El
hecho
de
que
las
transferencias
hayan
decrecido
no
se
explica
por
un
aumento
de
eficiencia
,
sino
lisa
y
llanamente
porque
el
Estado
estaba
quebrado
a
fines
de
los
'80
(
proceso
que
culminó
con
la
hiperinflación
de
1989
).
El
diseño
de
las
privatizaciones
El
por
qué
del
rumbo
elegido
a
partir
de
1991
Tal
como
lo
había
previsto
la
sana
teoría
económica
,
en
la
Argentina
el
Estado
demostró
ampliamente
su
fracaso
en
los
roles
de
planifícador
,
de
inversor
y
de
empresario
.
El
Estado
como
planifícador
siempre
sobre-estimó
la
demanda
de
energía
.
Los
planes
de
la
década
del
'70
pronosticaban
que
hacia
1990
la
demanda
eléctrica
iba
a
llegar
a
valores
que
incluso
hoy
(
con
un
sistema
eléctrico
saneado
y
luego
de
ocho
años
sin
inflación
)
no
se
alcanzan
.
El
problema
de
estos
planes
es
que
no
se
quedaban
en
el
cajón
de
un
burócrata
,
sino
que
en
función
de
ellos
se
decidía
la
construcción
de
centrales
hidroeléctricas
pagadas
por
los
contribuyentes
.
El
Estado
como
inversor
siempre
al
menos
duplicó
los
plazos
previstos
para
la
finalización
de
las
obras
,
por
lo
que
además
de
pagar
sobre-precios
inauditos
por
"
mayores
costos
",
retrasaba
la
iniciación
de
la
puesta
en
marcha
de
las
instalaciones
.
El
Estado
como
empresario
siempre
demostró
su
incapacidad
.
Una
forma
de
verlo
es
en
las
transferencias
(
en
millones
de
dólares
mayo
de
1990
)
del
Tesoro
Nacional
a
las
empresas
del
sector
eléctrico
.
Como
primeros
candidatos
a
la
privatización
estaban
las
unidades
de
generación
de
SEGBA
(
Servicios
Eléctricos
del
Gran
Buenos
Aires
).
Esto
fue
saludable
porque
allí
estaba
la
necesidad
de
corto
plazo
,
y
porque
se
brindó
una
señal
positiva
al
negocio
de
distribución
,
privatización
ésta
considerada
más
difícil
debido
a
la
mayor
necesidad
de
regulación
.
El
Poder
Ejecutivo
había
solicitado
que
en
1992
se
concluyeran
todos
los
traspasos
al
sector
privado
,
lo
cual
terminó
impidiendo
la
reacción
organizada
de
aquellos
grupos
cuyos
intereses
se
veían
perjudicados
con
el
cambio
.
Los
principales
actores
en
el
proceso
de
toma
de
decisiones
en
el
diseño
de
las
privatizaciones
fueron
,
(
a
)
la
Secretaría
de
Energía
(
dependiente
del
Ministerio
de
Economía
),
(
b
)
el
Despacho
Nacional
de
Cargas
(
luego
transformado
en
Cammesa
),
y
(
c
)
el
Consejo
Federal
de
Energía
Eléctrica
(
CFEE
).
Una
comisión
parlamentaria
ejerció
las
funciones
de
supervisión
del
proceso
.
No
se
establecieron
pisos
para
los
precios
de
venta
,
sino
requerimientos
mínimos
de
pago
en
efectivo
,
además
del
rescate
de
títulos
de
deuda
.
Hubo
gran
competencia
entre
los
oferentes
en
los
mercados
financieros
para
comprar
los
mencionados
títulos
al
mejor
precio
posible
.
Laissez-Faire
3
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Las
ofertas
superaron
en
casi
todos
los
casos
las
expectativas
de
la
Secretaría
de
Energía
,
lo
cual
se
explica
en
una
percepción
más
optimista
de
los
oferentes
sobre
la
evolución
futura
de
las
empresas
(
política
comercial
agresiva
,
recuperación
de
pérdidas
,
etc
.)
y
del
sector
.
La
tasa
de
descuento
utilizada
por
el
gobierno
para
sus
proyecciones
oscilaba
entre
el
10
y
el
14
%,
según
el
momento
de
la
venta
y
el
negocio
en
particular
.
Los
oferentes
utilizaron
tasas
menores
.
Una
de
las
máximas
del
proceso
debía
ser
la
transparencia
,
que
se
logró
a
través
del
mecanismo
elegido
para
la
selección
de
compradores
,
mediante
una
precalificación
técnica
y
económica
que
asegurara
la
presencia
de
inversores
de
buena
reputación
en
la
industria
.
También
fue
determinante
la
forma
de
adjudicación
.
En
todos
los
casos
se
llamó
a
licitación
pública
internacional
.
El
objetivo
era
doble
:
desde
lo
microeconómico
,
encontrar
operadores
con
la
suficiente
experiencia
y
respaldo
patrimonial
-requerido
por
el
tamaño
de
las
unidades
de
negocio
a
transferirse
,
y
desde
lo
macroeconómico
,
atraer
inversiones
extranjeras
al
país
.
El
marketing
se
dirigió
hacia
Estados
Unidos
y
varios
países
de
Europa
.
En
el
primer
"
road
show
"
en
Estados
Unidos
(
septiembre
de
1991
),
se
pudo
comprobar
que
la
percepción
de
Argentina
no
era
buena
.
Los
antecedentes
recientes
de
inestabilidad
macroeconómica
se
reflejaban
en
tasas
de
descuento
exigidas
del
orden
del
22
%.
En
Europa
el
tratamiento
fue
algo
distinto
,
no
por
la
mayor
afinidad
cultural
sino
porque
estaban
acostumbrados
a
hacer
negocios
en
Argentina
sabiendo
que
normalmente
detrás
de
las
inversiones
había
subsidios
implícitos
y
tratamientos
impositivos
preferenciales
que
más
que
compensaban
el
factor
inestabilidad
.
Esta
imagen
negativa
comenzó
a
cambiar
a
partir
de
la
presentación
del
cumplimiento
de
metas
fiscales
(
diciembre
de
1991
),
lo
cual
ayudó
a
las
privatizaciones
,
ocurridas
en
1992
.
£
1
marco
regulatorio
El
espíritu
del
marco
regulatorio
El
espíritu
general
de
la
regulación
en
el
nuevo
ordenamiento
económico-institucional
del
mercado
eléctrico
argentino
incorpora
elementos
de
competencia
.
La
forma
en
que
se
decidió
controlar
a
las
firmas
reguladas
es
a
través
de
la
verificación
del
cumplimiento
de
sus
obligaciones
,
sujeto
a
penalidades
e
incentivos
,
y
sin
inmiscuirse
en
la
función
de
producción
de
la
empresa
ni
en
su
estructura
de
costos
.
En
generación
se
produce
competencia
directa
.
También
se
redescubrió
el
marketing
,
ya
que
debido
a
la
amenza
de
competencia
,
los
generadores
se
esfuerzan
más
por
obtener
contratos
con
distribuidores
y
con
grandes
clientes
.
En
transporte
y
en
distribución
la
competencia
es
por
comparación
(
yardstick
competition
).
La
división
horizontal
de
la
actividad
(
por
ejemplo
,
tres
prestadores
donde
antes
había
uno
)
permite
la
competencia
por
comparación
.
Las
ventajas
de
esta
división
horizontal
no
se
limitan
a
que
los
usuarios
y
el
regulador
reclamen
en
función
de
la
prestación
de
la
otra
empresa
que
brinda
servicios
en
condiciones
similares
.
También
permite
que
en
el
futuro
,
si
la
tecnología
evoluciona
de
forma
tal
que
el
servicio
deje
de
ser
un
monopolio
natural
,
el
sector
quede
estructuralmente
mejor
preparado
para
la
competencia
.
Para
la
regulación
del
transporte
,
que
también
tiene
aspectos
monopólicos
,
la
clave
del
esquema
implementado
es
la
Laissez-Faire
32