__________________________________________________________________ Enrique Aguilar … .. Acerca de la democracia contemporánea : División de poderes , régimen representativo y compromiso constitucional Me propongo examinar tres cuestiones centrales atinentes a nuestras instituciones y prácticas democráticas que , a menudo , damos por sobreentendidas sin examinarlas . Lo haré respaldado por literatura contemporánea pero principalmente por algunas voces del pasado que contribuyen a explicar – según creo – parte de nuestras presentes perplejidades . Comencemos por la división de poderes , entendida al modo de Montesquieu como un reparto equilibrado de las funciones legislativa , ejecutiva y judicial . Como es sabido , a fines del siglo XVII John Locke había procurado que el poder no se extralimitara al radicarlo en una asamblea a la que pudiera confiarse la salvaguarda de los derechos individuales . Pero su noción del Legislativo como “ supremo poder ” – al que se subordina , cuando menos de jure , el Ejecutivo – dejaba abierta solo una puerta en caso de que la asamblea traicionara la confianza que le fuera depositada y “ una larga serie de abusos ” pusiera al descubierto sus planes opresivos . Me refiero a la “ apelación al cielo ”, esto es , al derecho que el pueblo “ nunca pierde ” de rebelarse contra toda voluntad – incluida la de sus propios legisladores – que pretenda sojuzgarlo , cuando ya no existe judge on earth . Montesquieu perfeccionó el argumento , apoyado en la “ experiencia eterna ” que enseña que “ todo hombre que tiene poder tiende a abusar del poder ”. Su formulación es universalmente conocida : “ Para que no se pueda abusar del poder es preciso que , por la disposición de las cosas , el poder frene al poder ”. He ahí ese “ invalorable precepto de la ciencia política ”, al decir de James Madison en El Federalista 47 , que , como explicó el virginiano , no apuntaba a la parálisis o impotencia mutua , ni tampoco a evitar la articulación entre los poderes o la injerencia parcial de uno en los asuntos de los otros , sino a impedir la usurpación lisa y llana , y la ulterior “ concentración tiránica de todos los poderes gubernamentales en las mismas manos ” ( El Federalista 48 ). La disposition des choses no consistía , pues , en el establecimiento de estrictos “ límites funcionales ” ( Manin ), sino en un avanzado sistema de equilibrios y contrapesos que , por su propia naturaleza , no era ajeno al destino que Montesquieu auguraba a los regímenes moderados : “ una obra maestra de legislación que el azar produce rara vez y que rara vez dirige la prudencia ”. De ahí que no bastase , para Madison , con las “ barreras de pergamino ” ( parchment barriers ) previstas … Enrique Aguilar es Director del Doctorado en Ciencias Políticas , Facultad de Ciencias Sociales , Pontificia Universidad Católica Argentina ( enrique_aguilar@uca . edu . ar ). Laissez-Faire , No . 52-53 ( Marzo-Sept 2020 ): 33-41

__________________________________________________________________ en la constitución para frenar el “ espíritu invasivo del poder ” ( encroaching spirit of power ) que , durante los debates de Filadelfia , caracterizaba – en su opinión – al departamento legislativo ( El Federalista 48 ). 1 Tampoco secundaría Madison la propuesta de convenciones periódicas que permitiesen al pueblo expedirse sobre eventuales violaciones a la ley fundamental . Su posición , en cambio , se centró en las condiciones de ejercicio que debían reforzar la soberanía democrática . “ El hecho de depender del pueblo – escribió – es sin duda el control primordial sobre el gobierno , pero la experiencia ha enseñado a la humanidad que se necesitan precauciones auxiliares ” ( El Federalista 51 ). ¿ Cuáles eran estas “ precauciones ”? La doble distribución del poder entre sus tres departamentos , y entre el gobierno federal y los gobiernos estaduales ; la división del Legislativo en dos cámaras ; el fortalecimiento del Ejecutivo ; la duración dispar de los mandatos y la independencia del poder judicial como custodio de la constitución . A estas debía agregarse la ventaja de que , gracias a la ampliación de la esfera de acción que la unión federal permitía ( al congregar los entonces trece Estados independientes en un gran Estado ), los intereses de la sociedad se multiplicaran entorpeciendo la formación de mayorías opresoras , o aun la posibilidad de que una mayoría presente vulnerase derechos de mayorías futuras . Descartada la solución monárquica , el sistema adoptado permitía que cada rama del poder , por “ medios constitucionales y motivos personales ” ( constitutional means and 1 Preferí añadir algunas expresiones de El Federalista en su original inglés , con ánimo de subrayar su relevancia y , asimismo , por las diferencias que a veces se encuentran al contrastar sus respectivas traducciones al español . personal motives ), resistiera las “ invasiones ” ( encroachments ) de las demás ( El Federalista 51 ). Con la expresión “ medios constitucionales ”, Madison aludía obviamente a las “ precauciones ” antedichas . A su vez , el orgullo procedente del cargo más el deseo de retenerlo , o el mero gusto por la fama , podía inducir a un gobernante a “ identificar su propio interés con la integridad de sus funciones ” ( Epstein ). Así nació una democracia restringida o “ electoral ” ( Wolin ), con arreglo a la cual los ciudadanos cuentan con escasas oportunidades de expresarse formalmente como no sea mediante comicios pensados a intervalos fijos , o por algún mecanismo semidirecto de participación , sin carácter vinculante . La influencia y la fiscalización de los representantes debían ser recíprocas y darse por ende al interior del gobierno , gracias a un “ sistema endógeno de limitación del poder ” ( Manin ), para que “ el poder frene al poder ”, o “ la ambición contrarreste a la ambición ”, según las respectivas fórmulas de Montesquieu y Madison . ¿ Subyacía bajo este diseño la pretensión de restar protagonismo al pueblo ? La importancia asignada al Senado , sobre todo en “ momentos críticos ” que requieren de un cuerpo “ moderado ” de ciudadanos para atemperar las decisiones precipitadas , parece sugerirlo ( El Federalista 63 ). Lo propio cabe decir del argumento en favor de la revisión judicial de la ley para proteger a la constitución , concebida como una piedra de toque ( the standard of construction for the laws ), de los humores cambiantes de la opinión pública , como también de las “ peligrosas innovaciones en el gobierno ” ( El Federalista , 81 y 78 ). Para Manin , el propósito común a estos controles – la segunda cámara y la revisión judicial – era más bien dilatorio , __________________________________________________________________ 34

__________________________________________________________________ para “ desacelerar la voluntad del pueblo y aplazar su accionar ”, aun cuando , como titular de la soberanía , tuviese la última palabra y pudiera hacerla valer por razones atendibles . La segunda cuestión anunciada en el título de este ensayo – la representación política – nos permitirá seguidamente apreciar otra lectura acerca de esa supuesta intención , recelosa de la participación popular o de otros mecanismos de lo que hoy llamaríamos una accountability ascendente . __________ En el artículo 10 de El Federalista , Madison afirma que la democracia representativa o “ república ” ( este es el término que deliberadamente utiliza ) es mejor que la democracia directa o “ pura ”, porque en ella las “ perspectivas públicas ” ( public views ) se ven pulidas y ampliadas ( refine and enlarge ) al pasar por el tamiz de “ un cuerpo elegido de ciudadanos , cuya sabiduría puede discernir mejor el verdadero interés de su país , y cuyo patriotismo y amor a la justicia harán menos probable su sacrificio ante consideraciones parciales o temporales ”. “ Bajo esta regla – añade Madison –, bien puede ocurrir que la voz pública , pronunciada por los representantes del pueblo , esté más en consonancia con el bien público que si fuera pronunciada por el pueblo mismo , convocado para tal propósito ”. Sin embargo , si continuamos leyendo , veremos que el mismo párrafo arroja enseguida “ un balde de agua fría ” ( Epstein ) a ese proyecto , al contemplar la posibilidad inversa de que “ hombres con temperamentos facciosos , prejuicios locales o planes sinestros puedan , mediante intriga , corrupción u otros medios , obtener primero los votos para luego traicionar los intereses del pueblo ”. ¿ Cuál era entonces la verdadera aspiración de Madison ? ¿ Expresar su confianza en la idoneidad de representantes capaces de autocontrolarse ? ¿ O más bien socavar , por “ razones más fundamentalmente democráticas ” ( Garsten ), la idea de que el gobierno puede representar adecuadamente al pueblo ? Dicho de otro modo , ¿ se trataba de defender a la elite gubernamental frente al pueblo o de defender al pueblo frente la elite ? De ser correcto esto último , se comprende la insistencia de Madison en las ventajas territoriales del federalismo puesto que la existencia de un gran Estado redundaría seguramente en un número mayor de candidatos y , sobre todo , de electores que pudieran prevenirse de “ las artes maliciosas ” ( vicious arts ) con las que habitualmente aquéllos se alzan con el triunfo ( El Federalista 10 ). Por lo mismo , se comprende también su defensa , en el artículo 57 , de “ la restricción impuesta por las elecciones frecuentes ”, que Madison juzgaba como el instrumento más eficaz para recordar a los representantes “ hasta qué grado dependen del pueblo ” y evitar “ la elevación de unos pocos sobre la ruina de muchos ” ( the elevation of the few on the ruins of the many ). “ Antes de que los sentimientos grabados en su mente por el origen de su elevación sean borrados por el ejercicio del poder , [ los representantes ] tendrán que prever el momento en que desaparecerán esos poderes , en que el ejercicio que hayan hecho de ellos será revisado y en que deberán descender al mismo nivel del cual fueron elevados y permanecer en él para siempre a menos que el fiel cumplimiento de su misión les haya dado derecho a que sea renovada ”. De ahí que Madison apele renglones después al “ temperamento vigilante ” del pueblo ( the vigilant and manly spirit which actuates the people of America ) como otro de los __________________________________________________________________ 35

__________________________________________________________________ elementos que , junto con las disposiciones constitucionales , puede disuadir a los representantes de sancionar , por ejemplo , excepciones legales en favor propio o de una clase en particular de la sociedad . Al final de cuentas , Madison no definía a la república solo como “ el gobierno en el cual tiene lugar el sistema de la representación ” ( El Federalista 10 ), sino también como “ un gobierno que deriva todos sus poderes directa o indirectamente del gran cuerpo del pueblo y que es administrado por personas que conservan sus puestos a voluntad de aquél , durante un período limitado o mientras observan su buena conducta ” ( El Federalista 39 ). En el Prefacio a la edición española ( 1985 ) de su consagrada obra El concepto de representación , Hanna Pitkin se lamentó de haber omitido lo que casi veinte años después se le revelaba como un tema político insoslayable , a saber : “ la problemática relación existente entre representación y democracia ”. En efecto , su libro no había considerado “ con seriedad ” la cuestión de que “ las instituciones representativas pueden traicionar en vez de servir a la democracia y la libertad ”, excluyendo de este modo a la mayoría de los ciudadanos de lo que sus representantes les prometen . Madison no propuso recetas para ampliar el juego democrático . Pero sus prevenciones , que la experiencia histórica confirmó hasta el hartazgo , parecen haber anticipado holgadamente los alcances de esa problemática relación . __________ Vimos ya que la división de poderes , tal como quedó consagrada por el constitucionalismo moderno , no ha de entenderse meramente como un sistema de límites funcionales sino de distribución equilibrada del poder . En la base de esta teoría se halla la convicción de que el poder tiene una lógica expansiva (“ todo hombre que tiene poder tiende a abusar del poder ”), razón por la cual es necesario un diseño institucional que a un tiempo complete y refuerce la soberanía democrática . Como observamos acerca de Madison , en su lectura de la representación política parece insinuarse esta misma convicción , lo cual explicaría sus suspicacias y su propuesta de conjugar el control recíproco de los poderes con una frecuente práctica electoral y un “ espíritu ” vigilante de las acciones de gobierno . Pasemos ahora a la cuestión del compromiso constitucional y su tensa relación con la democracia . Como se sabe , un sector de la biblioteca considera que el pueblo , como titular de la soberanía , no debería verse atado por restricciones inquebrantables o reglas emanadas de una generación fundadora . En este sentido , sólo los ciudadanos , contados individualmente , deberían someterse a la constitución , pero no el pueblo como cuerpo que , mediante una convención elegida al efecto , tendría pleno derecho a reformarla , en el todo o en cualquiera de sus partes , porque , como afirmaba Rousseau , “ no hay ni puede haber ninguna especie de ley fundamental obligatoria para el cuerpo político , ni siquiera el contrato social ”. Thomas Jefferson , Emmanuel Sieyès y Thomas Paine , entre otros , también argumentaron contra toda forma de compromiso que impidiera al pueblo revisar o aun derogar a voluntad normas heredadas . Jefferson no dudó en afirmar ( en carta a Madison de septiembre de 1789 ) que , “ por la ley de la naturaleza , una generación es a otra como una nación independiente a otra ”. Así como “ ninguna generación puede contraer deudas supe- __________________________________________________________________ 36