| El costo de la gobernanza | | | |
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__________________________________________________________________
Fritz
Thomas
El
Costo
de
la
Gobernanza
En
la
administración
pública
no
hay
precio
de
mercado
para
lo
que
se
realiza
.
La
gestión
burocrática
es
el
método
aplicado
en
la
conducta
de
asuntos
administrativos
,
cuyo
resultado
no
tiene
valor
en
efectivo
en
el
mercado
.
Recuerden
:
no
decimos
que
el
manejo
exitoso
de
los
asuntos
públicos
no
tiene
valor
,
sino
que
no
tiene
precio
en
el
mercado
,
que
su
valor
no
puede
ser
realizado
en
una
transacción
de
mercado
,
y
consecuentemente
,
no
puede
expresarse
en
términos
monetarios
.
—
Ludwig
von
Mises
,
Burocracia
(
1944
)
Se
ha
dicho
que
el
estudio
y
medición
de
la
calidad
de
gobernanza
del
sector
público
es
una
industria
en
estallón
(
Malik
2002
).
Esto
en
vista
de
la
atención
prestada
a
este
campo
en
el
curso
de
la
última
generación
por
parte
de
académicos
,
diseñadores
de
políticas
e
instituciones
que
promueven
el
desarrollo
.
Mucho
de
este
interés
ha
sido
impulsado
por
la
demanda
de
variables
institucionales
con
poder
explicativo
para
el
ampliamente
estudiado
vínculo
entre
la
naturaleza
y
calidad
de
las
instituciones
y
el
crecimiento
y
desarrollo
económico
.
La
industria
global
de
instituciones
multilaterales
y
agencias
Fritz
Thomas
es
Doctor
en
Ciencias
Económicas
por
la
Universidad
Francisco
Marroquín
,
y
actualmente
es
decano
de
la
Facultad
de
Ciencias
Económicas
en
esta
universidad
.
Una
versión
preliminar
de
este
trabajo
fue
presentada
como
ponencia
en
la
reunión
anual
de
la
Association
of
Private
Enterprise
Education
(
APEE
),
Las
Vegas
,
Abril
2
al
4
,
2006
.
de
ayuda
y
crédito
,
presionados
por
escasos
resultados
y
lecciones
aprendidas
,
han
hecho
suya
la
idea
que
mejorar
la
calidad
institucional
pavimenta
el
camino
entre
la
pobreza
y
riqueza
de
las
naciones
,
y
se
dedican
con
vigor
al
estudio
de
la
gobernanza
1
y
la
reforma
institucional
.
Consiguientemente
,
hay
una
gesta
en
marcha
y
evolución
por
una
mejor
comprensión
e
instrumentos
más
precisos
para
la
medición
de
la
calidad
institucional
,
y
un
vigoroso
debate
sobre
métodos
e
implicaciones
de
política
,
que
han
dado
paso
a
una
amplia
gama
de
interpretaciones
y
medidas
de
lo
que
constituye
calidad
de
gobernanza
.
2
1
En
este
estudio
se
usan
los
términos
“
gobernanza
”
o
“
calidad
de
gobernanza
”
como
traducción
de
“
governance
”
del
inglés
.
El
Diccionario
de
la
Lengua
Española
define
gobernanza
como
“
acción
y
efecto
de
gobernar
”
(
Real
Academia
Española
,
Madrid
1970
).
Gobernanza
se
emplea
como
un
término
para
referirse
de
manera
calificativa
al
sistema
de
gobierno
y
ejercicio
de
la
autoridad
.
2
Hay
numerosas
fuentes
que
proveen
medidas
sobre
la
forma
y
desempeño
del
gobierno
para
muestras
grandes
de
países
.
Para
información
sistemáticamente
organizada
sobre
indicadores
de
gobernanza
,
por
ejemplo
,
véase
Indicators
of
Governance
and
Institutional
Quality
,
disponible
en
:
www1
.
worldb
ank
.
org
/
publicsector
/
indicators
.
htm
.
También
el
Iris
Center
(
fundado
por
Mancur
Olson
en
1990
),
un
centro
de
investigación
de
política
económica
en
la
Universidad
de
Maryland
,
__________________________________________________________________
Laissez-Faire
22
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Las
interrogantes
planteadas
por
Aschauer
(
1989
),
“¿
es
productivo
el
gasto
público
?”,
y
Finn
(
1993
),
“¿
es
productivo
todo
el
capital
público
?”,
son
de
hecho
muy
básicas
y
sintéticas
.
La
respuesta
,
por
supuesto
,
depende
de
lo
que
se
espera
que
el
gasto
público
esté
llamado
a
producir
.
La
productividad
a
la
que
se
refieren
Aschauer
y
Finn
es
la
medición
empírica
de
la
supuesta
relación
causal
entre
el
gasto
(
y
/
o
inversión
)
del
gobierno
y
el
crecimiento
económico
.
La
respuesta
a
esta
interrogante
ha
sido
abordada
desde
varios
ángulos
.
El
enfoque
de
Barro
(
1990
),
Easterly
y
Rebelo
(
1993
)
y
Pereira
(
2001
),
por
ejemplo
,
es
la
medición
del
efecto
que
tiene
el
gasto
público
sobre
el
crecimiento
económico
,
mientras
que
el
de
Shantayanan
,
Swaroop
y
Zou
(
1996
)
y
Gwartney
,
Lawson
y
Holcombe
(
1998
)
es
sobre
la
relación
entre
el
tamaño
,
composición
y
funciones
del
gasto
público
,
y
el
crecimiento
de
la
economía
.
Lo
que
comparten
estos
estudios
es
el
significado
de
productividad
:
el
crecimiento
económico
como
un
resultado
cuantificable
de
los
recursos
consumidos
(
o
“
invertidos
”)
por
el
gobierno
.
3
reúne
información
sobre
investigación
,
indicadores
y
reforma
institucional
,
disponible
en
:
www
.
iris
.
umd
.
edu
.
Véase
además
Sudders
y
Nahem
(
2004
),
Governance
Indicators
:
A
Users
’
Guide
,
como
una
referencia
útil
sobre
indicadores
de
gobernanza
entre
países
.
3
Hay
por
supuesto
muchas
diferentes
interpretaciones
del
significado
de
productividad
del
gasto
público
.
Rajkumar
y
Swaroop
(
2002
)
examinan
el
efecto
del
gasto
público
sobre
resultados
en
sectores
específicos
(
como
educación
y
salud
)
a
diferentes
niveles
de
gobernanza
.
Una
implicación
de
su
trabajo
es
que
la
baja
productividad
del
gasto
público
no
necesariamente
es
el
resultado
de
malas
políticas
,
sino
el
resultado
de
mala
gobernanza
.
Una
interpretación
con
sentido
común
para
el
significado
de
productividad
,
es
la
Escenario
En
vista
del
uso
liberal
de
construcciones
heurísticas
para
medir
conceptos
como
calidad
institucional
y
desempeño
de
gobierno
en
función
de
su
vínculo
o
apoyo
al
crecimiento
económico
,
y
el
ampliamente
dirimido
canal
donde
el
insumo
es
el
gasto
público
y
el
producto
es
el
crecimiento
económico
,
parece
razonable
enmarcar
la
pregunta
,
¿
es
productivo
el
gasto
público
?,
con
la
interpretación
de
productividad
como
el
efecto
o
capacidad
del
gasto
público
para
producir
buena
gobernanza
.
En
este
marco
,
la
respuesta
a
la
pregunta
es
normativa
:
el
gasto
público
debiera
ser
productivo
.
Desde
mi
punto
de
vista
,
la
relación
entre
el
uso
de
recursos
que
hace
el
gobierno
y
la
calidad
de
gobernanza
parece
más
esencial
(
en
el
sentido
Aristotélico
o
Mengeriano
),
que
aquella
entre
el
gasto
público
y
mayores
niveles
de
ingreso
o
crecimiento
económico
.
Al
valorar
el
peso
de
las
instituciones
sobre
el
comportamiento
de
la
economía
,
realmente
se
está
valorando
la
productividad
del
gasto
público
sobre
las
instituciones
,
o
cómo
el
uso
de
recursos
por
parte
del
gobierno
se
traduce
a
(
i
)
a
qué
se
ha
comprometido
y
obligado
un
gobierno
,
(
ii
)
acciones
tomadas
para
cumplir
con
estos
compromisos
y
obligaciones
,
y
(
iii
)
la
ampitud
y
profundidad
de
los
resultados
de
los
compromisos
y
obligaciones
(
Sudders
y
Nahem
2003
).
Por
lo
tanto
,
el
vínculo
,
efecto
o
canal
del
gasto
público
al
crecimienofrecida
por
Chu
et
al
.
(
1995
):
“
Para
un
programa
específico
,
el
gasto
público
improductivo
puede
definirse
como
la
diferencia
entre
lo
realmente
gastado
en
el
programa
,
y
el
gasto
reducido
que
pudiera
rendir
el
mismo
beneficio
social
con
máxima
efectividad
de
costo
”
(
p
.
5
)
(
traducción
del
autor
).
Prudentemente
,
señalan
que
esto
no
es
necesariamente
medible
.
__________________________________________________________________
Laissez-Faire
23
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__________________________________________________________________
to
económico
,
es
por
la
vía
de
la
productividad
del
gasto
público
en
gobernanza
.
La
edificación
de
instituciones
y
la
reforma
institucional
buscarían
mejorar
esta
traducción
.
Cuáles
debieran
ser
los
compromisos
adquiridos
por
un
gobierno
y
qué
pasos
debe
tomar
para
cumplirlos
son
temas
ampliamente
debatidos
,
pero
raramente
antecedidos
por
una
sobria
evaluación
de
los
recursos
disponibles
para
alcanzar
estos
fines
.
La
propuesta
para
abordar
la
estimación
del
costo
de
la
gobernanza
inicia
por
considerar
una
medida
de
calidad
de
gobernanza
como
el
bien
,
y
una
medida
del
gasto
público
como
el
costo
de
este
bien
;
y
lo
que
queremos
saber
es
cuánta
calidad
de
gobernanza
compra
el
gasto
público
en
un
país
,
relativo
a
otros
países
.
Puede
pensarse
en
la
calidad
de
gobernanza
como
un
bien
público
.
Desde
luego
,
a
mejor
calidad
de
gobernanza
,
mayor
es
su
“
pureza
”
como
bien
público
.
La
mejorada
gobernanza
debiera
realzar
las
propiedades
de
no-rivalidad
o
“
concurrencia
”
y
no-excluibilidad
que
definen
pureza
como
lo
hace
Anthony
de
Jasay
al
sintetizar
que
“
bienes
con
ambas
propiedades
son
bienes
públicos
puros
”
(
1994
,
p
.
277
).
Como
bien
público
,
la
calidad
de
gobernanza
no
tiene
precio
.
Esta
investigación
no
intenta
una
teoría
que
forme
el
precio
de
la
gobernanza
tomando
en
cuenta
las
tasas
marginales
de
sustitución
que
tienen
las
personas
por
este
bien
público
.
4
Es
un
esfuerzo
por
investigar
la
4
En
relación
a
la
ausencia
de
precios
para
bienes
públicos
y
en
referencia
al
seminal
enfoque
de
Paul
Samuelson
en
“
The
Pure
Theory
of
Public
Expenditures
,”
De
Jasay
relata
que
“
una
solución
sugerida
para
este
acertijo
fue
el
agregar
todas
las
tasas
marginales
de
sustitución
por
un
bien
público
(
relativo
a
un
bien
publico
numéraire
),
como
fuera
,
verticalmente
,
y
el
considerar
la
suma
asociación
empírica
entre
calidad
de
gobernanza
y
el
gasto
público
en
un
marco
comparativo
entre
países
,
en
un
período
dado
.
Medidas
de
Gobernanza
y
de
Gasto
Público
Para
este
estudio
será
de
utilidad
contar
con
una
medida
de
calidad
de
gobernanza
de
amplio
espectro
conceptual
y
que
recoja
diversidad
de
información
y
datos
.
Un
cuerpo
de
investigación
que
ha
incorporado
una
amplia
gama
de
índices
e
indicadores
de
diferentes
fuentes
institucionales
midiendo
varios
aspectos
de
gobernanza
,
en
un
conjunto
de
indicadores
agregados
abarcando
categorías
conceptuales
amplias
,
se
encuentra
en
el
trabajo
de
Kaufmann
,
Kraay
y
Mastruzzi
(
2003
)
para
el
Banco
Mundial
.
Los
autores
construyen
seis
indicadores
agregados
:
1
)
Voz
y
Responsabilidad
,
2
)
Estabilidad
Política
y
Ausencia
de
Violencia
,
3
)
Efectividad
Gubernamental
,
4
)
Calidad
Regulatoria
,
5
)
Estado
de
Derecho
,
y
6
)
Control
de
Corrupción
.
Estos
resultados
siguen
y
avanzan
trabajo
previo
(
Kaufmann
,
Kraay
y
Zoido-
Lobatón
,
1999a
,
1999b
),
manteniendo
la
metodología
pero
expandiendo
la
cantidad
de
fuentes
de
datos
y
de
países
.
El
vector
de
países
para
cada
indicador
tiene
una
media
de
cero
y
desviación
estándar
igual
a
uno
,
donde
un
punteo
más
alto
indica
mejor
calidad
de
gobernanza
.
Aquí
se
propone
que
para
propósitos
analíticos
de
comparación
entre
países
,
estos
indicadores
pueden
ser
considerados
como
medidas
amplias
de
la
calidad
de
goberde
los
impuestos
de
todos
los
individuos
dedicada
a
este
bien
público
,
como
su
precio
”
(
p
.
277
).
__________________________________________________________________
Laissez-Faire
24
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__________________________________________________________________
nanza
.
5
Como
variable
de
gobernanza
,
el
presente
estudio
toma
el
promedio
de
estos
seis
indicadores
del
año
2000
,
para
cada
país
,
para
una
muestra
de
85
países
,
y
lo
rotula
AVGOV
.
El
gasto
público
en
un
país
es
una
medida
razonable
de
los
recursos
usados
por
el
gobierno
,
no
disponibles
para
otros
usos
,
y
un
reflejo
del
costo
explícito
que
el
gobierno
representa
a
la
sociedad
.
Para
datos
representativos
del
costo
del
gobierno
a
la
sociedad
,
este
estudio
utiliza
Gasto
Total
(
moneda
local
)
de
“
Table
B
.
Expenditure
by
Function
,”
Government
Finance
Statistics
Yearbook
(
GFSY
),
6
5
En
su
estimación
de
una
medida
de
calidad
de
gobernanza
los
autores
presentan
también
una
medida
de
la
precisión
o
confiabilidad
de
la
estimación
para
cada
indicador
,
país
y
año
.
Los
autores
discuten
este
margen
de
error
como
abarcando
un
rango
de
posibles
valores
de
gobernanza
para
cada
país
.
Subrayan
que
“
para
dos
países
en
los
extremos
opuestos
de
la
escala
de
gobernanza
,
cuyos
niveles
de
confianza
al
90
%
no
se
traslapan
,
es
claro
que
de
hecho
hay
diferencias
significativas
en
la
calidad
de
gobernanza
entre
estos
dos
países
.
Para
pares
de
países
que
están
más
próximos
el
uno
del
otro
y
cuyos
niveles
de
confianza
al
90
%
se
traslapan
,
se
debe
ser
mucho
más
circunspecto
sobre
la
significancia
de
las
diferencias
estimadas
de
calidad
de
gobernanza
entre
tales
dos
países
,”
advirtiendo
que
,
“
esto
implica
que
la
comparación
de
calidad
de
gobernanza
entre
países
,
basada
en
este
tipo
de
datos
,
debe
hacerse
con
debida
cautela
”
(
Kaufmann
,
Kraay
y
Mastruzzi
2003
,
p
.
13
).
Debidamente
advertidos
,
se
procederá
con
cautela
a
hacer
uso
de
estos
indicadores
para
nuestros
propios
fines
.
6
Government
Finance
Statistics
Yearbook
,
Fondo
Monetario
Internacional
,
Washington
,
2000
,
2002
.
Las
tablas
por
país
(
Table
B
)
en
el
GFSY
incluye
todos
los
pagos
no
reembolsables
,
ya
sean
de
capital
o
corrientes
,
compensados
o
no
,
por
el
gobierno
central
consoconvertido
a
dólares
internacionales
de
paridad
de
poder
adquisitivo
per
cápita
(
PCPP
$)
7
.
Para
el
objetivo
presente
,
el
período
bajo
estudio
constituirá
valores
promedio
para
1995-1999
,
para
una
muestra
de
85
países
,
rotulado
TO-
TEXP
.
8
Definición
de
Medidas
De
las
anteriores
descripciones
de
la
medida
de
calidad
de
gobierno
y
la
medida
de
gasto
público
,
arribamos
a
las
siguientes
definiciones
:
Definición
1
:
Sea
AVGOV
la
variable
de
gobernanza
,
una
medida
de
la
calidad
de
gobierno
,
representada
por
el
promedio
de
los
seis
indicadores
agregados
(
Kaufmann
et
al
.,
2003
)
para
cada
país
,
año
2000
,
para
una
muestra
de
85
países
.
Definición
2
:
Sea
TOTEXP
la
variable
de
gasto
,
una
medida
de
los
recursos
per
cápita
gastados
por
el
gobierno
de
un
país
,
representado
por
el
promedio
del
gasto
público
total
(
dólares
internacionales
paridad
de
poder
adquisitivo
),
per
cápita
,
para
el
período
1995-1999
.
lidado
y
en
algunos
casos
para
gobiernos
estatales
y
locales
.
7
World
Development
Indicators
2001
,
World
Bank
.
8
El
tamaño
de
la
muestra
y
periodo
promediado
son
el
resultado
de
cuidadoso
escrutinio
para
calzar
países
para
los
que
los
datos
de
gasto
por
función
está
disponibles
de
manera
continua
y
comparable
en
el
GFSY
para
el
periodo
bajo
consideración
.
El
promedio
de
1995-99
es
un
término
medio
entre
un
solo
año
como
inadecuado
para
reflejar
nivel
y
estructura
característica
de
un
país
dado
en
un
punto
de
tiempo
para
comparación
entre
países
,
y
la
intención
de
un
marco
temporal
arribando
al
año
2000
.
__________________________________________________________________
Laissez-Faire
25
|
|