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Marzo-Septiembre  2020

Acerca de la democracia contemporánea: División de poderes, régimen representativo y compromiso constitucional

CategoríaMarzo-Septiembre 2020Política

Enrique Aguilar

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__________________________________________________________________ Enrique Aguilar .. Acerca de la democracia contemporánea : División de poderes , régimen representativo y compromiso constitucional Me propongo examinar tres cuestiones centrales atinentes a nuestras instituciones y prácticas democráticas que , a menudo , damos por sobreentendidas sin examinarlas . Lo haré respaldado por literatura contemporánea pero principalmente por algunas voces del pasado que contribuyen a explicar según creo parte de nuestras presentes perplejidades . Comencemos por la división de poderes , entendida al modo de Montesquieu como un reparto equilibrado de las funciones legislativa , ejecutiva y judicial . Como es sabido , a fines del siglo XVII John Locke había procurado que el poder no se extralimitara al radicarlo en una asamblea a la que pudiera confiarse la salvaguarda de los derechos individuales . Pero su noción del Legislativo como supremo poder al que se subordina , cuando menos de jure , el Ejecutivo dejaba abierta solo una puerta en caso de que la asamblea traicionara la confianza que le fuera depositada y una larga serie de abusos pusiera al descubierto sus planes opresivos . Me refiero a la apelación al cielo ”, esto es , al derecho que el pueblo nunca pierde de rebelarse contra toda voluntad incluida la de sus propios legisladores que pretenda sojuzgarlo , cuando ya no existe judge on earth . Montesquieu perfeccionó el argumento , apoyado en la experiencia eterna que enseña que todo hombre que tiene poder tiende a abusar del poder ”. Su formulación es universalmente conocida : Para que no se pueda abusar del poder es preciso que , por la disposición de las cosas , el poder frene al poder ”. He ahí ese invalorable precepto de la ciencia política ”, al decir de James Madison en El Federalista 47 , que , como explicó el virginiano , no apuntaba a la parálisis o impotencia mutua , ni tampoco a evitar la articulación entre los poderes o la injerencia parcial de uno en los asuntos de los otros , sino a impedir la usurpación lisa y llana , y la ulterior concentración tiránica de todos los poderes gubernamentales en las mismas manos ( El Federalista 48 ). La disposition des choses no consistía , pues , en el establecimiento de estrictos límites funcionales ( Manin ), sino en un avanzado sistema de equilibrios y contrapesos que , por su propia naturaleza , no era ajeno al destino que Montesquieu auguraba a los regímenes moderados : una obra maestra de legislación que el azar produce rara vez y que rara vez dirige la prudencia ”. De ahí que no bastase , para Madison , con las barreras de pergamino ( parchment barriers ) previstas Enrique Aguilar es Director del Doctorado en Ciencias Políticas , Facultad de Ciencias Sociales , Pontificia Universidad Católica Argentina ( enrique_aguilar@uca . edu . ar ). Laissez-Faire , No . 52-53 ( Marzo-Sept 2020 ): 33-41
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__________________________________________________________________ en la constitución para frenar el espíritu invasivo del poder ( encroaching spirit of power ) que , durante los debates de Filadelfia , caracterizaba en su opinión al departamento legislativo ( El Federalista 48 ). 1 Tampoco secundaría Madison la propuesta de convenciones periódicas que permitiesen al pueblo expedirse sobre eventuales violaciones a la ley fundamental . Su posición , en cambio , se centró en las condiciones de ejercicio que debían reforzar la soberanía democrática . El hecho de depender del pueblo escribió es sin duda el control primordial sobre el gobierno , pero la experiencia ha enseñado a la humanidad que se necesitan precauciones auxiliares ( El Federalista 51 ). ¿ Cuáles eran estas precauciones ”? La doble distribución del poder entre sus tres departamentos , y entre el gobierno federal y los gobiernos estaduales ; la división del Legislativo en dos cámaras ; el fortalecimiento del Ejecutivo ; la duración dispar de los mandatos y la independencia del poder judicial como custodio de la constitución . A estas debía agregarse la ventaja de que , gracias a la ampliación de la esfera de acción que la unión federal permitía ( al congregar los entonces trece Estados independientes en un gran Estado ), los intereses de la sociedad se multiplicaran entorpeciendo la formación de mayorías opresoras , o aun la posibilidad de que una mayoría presente vulnerase derechos de mayorías futuras . Descartada la solución monárquica , el sistema adoptado permitía que cada rama del poder , por medios constitucionales y motivos personales ( constitutional means and 1 Preferí añadir algunas expresiones de El Federalista en su original inglés , con ánimo de subrayar su relevancia y , asimismo , por las diferencias que a veces se encuentran al contrastar sus respectivas traducciones al español . personal motives ), resistiera las invasiones ( encroachments ) de las demás ( El Federalista 51 ). Con la expresión medios constitucionales ”, Madison aludía obviamente a las precauciones antedichas . A su vez , el orgullo procedente del cargo más el deseo de retenerlo , o el mero gusto por la fama , podía inducir a un gobernante a identificar su propio interés con la integridad de sus funciones ( Epstein ). Así nació una democracia restringida o electoral ( Wolin ), con arreglo a la cual los ciudadanos cuentan con escasas oportunidades de expresarse formalmente como no sea mediante comicios pensados a intervalos fijos , o por algún mecanismo semidirecto de participación , sin carácter vinculante . La influencia y la fiscalización de los representantes debían ser recíprocas y darse por ende al interior del gobierno , gracias a un sistema endógeno de limitación del poder ( Manin ), para que el poder frene al poder ”, o la ambición contrarreste a la ambición ”, según las respectivas fórmulas de Montesquieu y Madison . ¿ Subyacía bajo este diseño la pretensión de restar protagonismo al pueblo ? La importancia asignada al Senado , sobre todo en momentos críticos que requieren de un cuerpo moderado de ciudadanos para atemperar las decisiones precipitadas , parece sugerirlo ( El Federalista 63 ). Lo propio cabe decir del argumento en favor de la revisión judicial de la ley para proteger a la constitución , concebida como una piedra de toque ( the standard of construction for the laws ), de los humores cambiantes de la opinión pública , como también de las peligrosas innovaciones en el gobierno ( El Federalista , 81 y 78 ). Para Manin , el propósito común a estos controles la segunda cámara y la revisión judicial era más bien dilatorio , __________________________________________________________________ 34
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__________________________________________________________________ para desacelerar la voluntad del pueblo y aplazar su accionar ”, aun cuando , como titular de la soberanía , tuviese la última palabra y pudiera hacerla valer por razones atendibles . La segunda cuestión anunciada en el título de este ensayo la representación política nos permitirá seguidamente apreciar otra lectura acerca de esa supuesta intención , recelosa de la participación popular o de otros mecanismos de lo que hoy llamaríamos una accountability ascendente . __________ En el artículo 10 de El Federalista , Madison afirma que la democracia representativa o república ( este es el término que deliberadamente utiliza ) es mejor que la democracia directa o pura ”, porque en ella las perspectivas públicas ( public views ) se ven pulidas y ampliadas ( refine and enlarge ) al pasar por el tamiz de un cuerpo elegido de ciudadanos , cuya sabiduría puede discernir mejor el verdadero interés de su país , y cuyo patriotismo y amor a la justicia harán menos probable su sacrificio ante consideraciones parciales o temporales ”. Bajo esta regla añade Madison –, bien puede ocurrir que la voz pública , pronunciada por los representantes del pueblo , esté más en consonancia con el bien público que si fuera pronunciada por el pueblo mismo , convocado para tal propósito ”. Sin embargo , si continuamos leyendo , veremos que el mismo párrafo arroja enseguida un balde de agua fría ( Epstein ) a ese proyecto , al contemplar la posibilidad inversa de que hombres con temperamentos facciosos , prejuicios locales o planes sinestros puedan , mediante intriga , corrupción u otros medios , obtener primero los votos para luego traicionar los intereses del pueblo ”. ¿ Cuál era entonces la verdadera aspiración de Madison ? ¿ Expresar su confianza en la idoneidad de representantes capaces de autocontrolarse ? ¿ O más bien socavar , por razones más fundamentalmente democráticas ( Garsten ), la idea de que el gobierno puede representar adecuadamente al pueblo ? Dicho de otro modo , ¿ se trataba de defender a la elite gubernamental frente al pueblo o de defender al pueblo frente la elite ? De ser correcto esto último , se comprende la insistencia de Madison en las ventajas territoriales del federalismo puesto que la existencia de un gran Estado redundaría seguramente en un número mayor de candidatos y , sobre todo , de electores que pudieran prevenirse de las artes maliciosas ( vicious arts ) con las que habitualmente aquéllos se alzan con el triunfo ( El Federalista 10 ). Por lo mismo , se comprende también su defensa , en el artículo 57 , de la restricción impuesta por las elecciones frecuentes ”, que Madison juzgaba como el instrumento más eficaz para recordar a los representantes hasta qué grado dependen del pueblo y evitar la elevación de unos pocos sobre la ruina de muchos ( the elevation of the few on the ruins of the many ). Antes de que los sentimientos grabados en su mente por el origen de su elevación sean borrados por el ejercicio del poder , [ los representantes ] tendrán que prever el momento en que desaparecerán esos poderes , en que el ejercicio que hayan hecho de ellos será revisado y en que deberán descender al mismo nivel del cual fueron elevados y permanecer en él para siempre a menos que el fiel cumplimiento de su misión les haya dado derecho a que sea renovada ”. De ahí que Madison apele renglones después al temperamento vigilante del pueblo ( the vigilant and manly spirit which actuates the people of America ) como otro de los __________________________________________________________________ 35
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__________________________________________________________________ elementos que , junto con las disposiciones constitucionales , puede disuadir a los representantes de sancionar , por ejemplo , excepciones legales en favor propio o de una clase en particular de la sociedad . Al final de cuentas , Madison no definía a la república solo como el gobierno en el cual tiene lugar el sistema de la representación ( El Federalista 10 ), sino también como un gobierno que deriva todos sus poderes directa o indirectamente del gran cuerpo del pueblo y que es administrado por personas que conservan sus puestos a voluntad de aquél , durante un período limitado o mientras observan su buena conducta ( El Federalista 39 ). En el Prefacio a la edición española ( 1985 ) de su consagrada obra El concepto de representación , Hanna Pitkin se lamentó de haber omitido lo que casi veinte años después se le revelaba como un tema político insoslayable , a saber : la problemática relación existente entre representación y democracia ”. En efecto , su libro no había considerado con seriedad la cuestión de que las instituciones representativas pueden traicionar en vez de servir a la democracia y la libertad ”, excluyendo de este modo a la mayoría de los ciudadanos de lo que sus representantes les prometen . Madison no propuso recetas para ampliar el juego democrático . Pero sus prevenciones , que la experiencia histórica confirmó hasta el hartazgo , parecen haber anticipado holgadamente los alcances de esa problemática relación . __________ Vimos ya que la división de poderes , tal como quedó consagrada por el constitucionalismo moderno , no ha de entenderse meramente como un sistema de límites funcionales sino de distribución equilibrada del poder . En la base de esta teoría se halla la convicción de que el poder tiene una lógica expansiva (“ todo hombre que tiene poder tiende a abusar del poder ”), razón por la cual es necesario un diseño institucional que a un tiempo complete y refuerce la soberanía democrática . Como observamos acerca de Madison , en su lectura de la representación política parece insinuarse esta misma convicción , lo cual explicaría sus suspicacias y su propuesta de conjugar el control recíproco de los poderes con una frecuente práctica electoral y un espíritu vigilante de las acciones de gobierno . Pasemos ahora a la cuestión del compromiso constitucional y su tensa relación con la democracia . Como se sabe , un sector de la biblioteca considera que el pueblo , como titular de la soberanía , no debería verse atado por restricciones inquebrantables o reglas emanadas de una generación fundadora . En este sentido , sólo los ciudadanos , contados individualmente , deberían someterse a la constitución , pero no el pueblo como cuerpo que , mediante una convención elegida al efecto , tendría pleno derecho a reformarla , en el todo o en cualquiera de sus partes , porque , como afirmaba Rousseau , no hay ni puede haber ninguna especie de ley fundamental obligatoria para el cuerpo político , ni siquiera el contrato social ”. Thomas Jefferson , Emmanuel Sieyès y Thomas Paine , entre otros , también argumentaron contra toda forma de compromiso que impidiera al pueblo revisar o aun derogar a voluntad normas heredadas . Jefferson no dudó en afirmar ( en carta a Madison de septiembre de 1789 ) que , por la ley de la naturaleza , una generación es a otra como una nación independiente a otra ”. Así como ninguna generación puede contraer deudas supe- __________________________________________________________________ 36
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